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政府工(gōng)作(zuò)報(bào)告提出，健全數據基礎制度，大(dà)力推動數據開(kāi)發開(kāi)放(fàng)和(hé)流通使用(yòng)。《2024年國民經濟和(hé)社會(huì)發展計(jì)劃》也(yě)将“推進公共數據資源管理(lǐ)和(hé)運營機制改革，加快(kuài)公共數據授權運營試點和(hé)應用(yòng)示範”列入主要任務之一。

我國公共數據資源體量龐大(dà)，覆蓋領域和(hé)應用(yòng)場景廣泛，質量準确完整，價值潛力巨大(dà)，是國家重要的新型戰略性資源和(hé)生産要素，積極推動和(hé)構建高(gāo)效公平和(hé)規範統一的公共數據資源授權運營機制，加快(kuài)公共數據授權運營試點和(hé)應用(yòng)示範的推廣，是開(kāi)放(fàng)利用(yòng)公共數據資源和(hé)釋放(fàng)公共數據要素價值的重要舉措。

公共數據授權運營沿革

何爲“公共數據”？目前，我國現(xiàn)行法律法規尚未對(duì)“公共數據”給出定義。在一些(xiē)地方的數據立法中，對(duì)公共數據的内涵基本達成以下(xià)共識，即國家機關、法律法規授權的具有管理(lǐ)公共事(shì)務職能(néng)的組織以及供水(shuǐ)、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、産生的數據。2022年12月發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好(hǎo)發揮數據要素作(zuò)用(yòng)的意見》（以下(xià)簡稱“數據二十條”）進一步擴大(dà)了(le)持有公共數據主體的範圍，包括了(le)“各級黨政機關、企事(shì)業單位，以及依法履職或提供公共服務的組織”等。總體來(lái)說，地方立法中的公共數據概念雖然各自(zì)有别，但(dàn)整體上(shàng)經曆了(le)一個“政務信息—政務數據—公共數據”的擴展性演進曆程。

筆(bǐ)者以爲，對(duì)于公共數據的認定，不應以控制數據的主體來(lái)判斷是否屬于公共數據，而應該按照數據服務的屬性來(lái)判定公共數據的範疇，來(lái)自(zì)黨政機關、企事(shì)業單位以及大(dà)型數字平台的相關數據均屬于公共數據，特别是超級數字平台具有網絡效應和(hé)雙邊效應以及邊際成本趨于零等特質，使得海量數據源源不斷地往超級平台上(shàng)聚合，超級網絡平台已經很(hěn)難用(yòng)産業經濟時(shí)代的商品或者服務去界定其性質，提供超級平台的企業也(yě)無法用(yòng)“經營者”來(lái)确定它的商業屬性。事(shì)實上(shàng)，超級網絡平台已成爲高(gāo)度數字市場化環境下(xià)的海量數據聚合的公共數據平台和(hé)數字基礎設施。

我國一直重視(shì)公共數據的開(kāi)放(fàng)利用(yòng)和(hé)授權使用(yòng)，早在2004年中共中央辦公廳和(hé)國務院辦公廳聯合發布的《關于加強信息資源開(kāi)發利用(yòng)工(gōng)作(zuò)的若幹意見》就提出，對(duì)具有經濟和(hé)社會(huì)價值、允許加工(gōng)利用(yòng)的政務信息資源，應鼓勵社會(huì)力量進行增值開(kāi)發利用(yòng)。“十四五”規劃和(hé)2035年遠景目标綱要明(míng)确提出，開(kāi)展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對(duì)公共數據的挖掘利用(yòng)。2021年12月，國務院辦公廳《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》要求，探索完善公共數據共享、開(kāi)放(fàng)、運營服務、安全保障的管理(lǐ)體制。2021年12月，國務院發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》強調，對(duì)具有經濟和(hé)社會(huì)價值、允許加工(gōng)利用(yòng)的政務數據和(hé)公共數據，通過數據開(kāi)放(fàng)、特許開(kāi)發、授權應用(yòng)等方式，鼓勵更多社會(huì)力量進行增值開(kāi)發利用(yòng)。2022年9月，國務院辦公廳發布的《全國一體化政務大(dà)數據體系建設指南》進一步強調，鼓勵依法依規開(kāi)展政務數據授權運營，積極推進數據資源開(kāi)發利用(yòng)，培育數據要素市場，營造有效供給、有序開(kāi)發利用(yòng)的良好(hǎo)生态，推動構建數據基礎制度體系。2022年12月，“數據二十條”發布，系統布局了(le)推進實施公共數據确權授權機制的路徑，要求對(duì)各級黨政機關、企事(shì)業單位依法履職或提供公共服務過程中産生的公共數據，加強彙聚共享和(hé)開(kāi)放(fàng)開(kāi)發，強化統籌授權使用(yòng)和(hé)管理(lǐ)，推進互聯互通，打破“數據孤島”。同時(shí)提出，結合數據流通範圍、影響程度、潛在風(fēng)險，區(qū)分使用(yòng)場景和(hé)用(yòng)途用(yòng)量，建立數據分類分級授權使用(yòng)規範。

公共數據授權運營的價值導向

自(zì)“數據二十條”公布以來(lái)，多地出台公共數據授權運營管理(lǐ)規定，積極探索公共數據的授權運營模式，取得了(le)一些(xiē)經驗。筆(bǐ)者認爲，公共數據授權運營應當聚焦公共數據資源“開(kāi)放(fàng)開(kāi)發”的兩大(dà)重要價值屬性，一是公共服務的價值屬性；二是數據生産要素的價值屬性。公共數據授權運營的價值導向不能(néng)僅限于所謂的開(kāi)發“數據産品和(hé)服務”，而是要重點關注如何更好(hǎo)發揮公共數據資源的生産要素價值的作(zuò)用(yòng)，推動公共數據要素的高(gāo)質量供給。

數據資源加工(gōng)形成數據産品或服務與數據資源成爲生産要素有着本質的區(qū)别，數據資源加工(gōng)形成的數據産品或服務屬于産出端，而數據資源成爲生産要素屬于生産的投入端，其一般由兩種方式實現(xiàn)：第一種方式是數據資源的要素化，即把數據資源作(zuò)爲生産資料與具有數據技術應用(yòng)和(hé)運營技能(néng)的勞動者相結合，通過智能(néng)算(suàn)法和(hé)算(suàn)力資源的驅動，投入到(dào)生産過程中，從(cóng)而産生新的生産函數，當新生産函數與實體産業，特别是與智能(néng)産業相融合，使之成爲從(cóng)事(shì)産業數字化的勞動者進行生産時(shí)所必須使用(yòng)的資源或工(gōng)具，并融入生産、分配、流通、消費和(hé)社會(huì)服務管理(lǐ)等各個環節，才能(néng)真正釋放(fàng)公共數據資源的要素價值；第二種方式是将數據資源經過加工(gōng)處理(lǐ)産生的數據産品或數據服務投入到(dào)再生産的過程中，使之成爲數據生産要素。

在公共數據資源授權運營主體的選定方面，應聚焦重點行業和(hé)領域，挖掘具有較強可實施性的典型數據要素應用(yòng)場景，評估授權運營主體在授權運營期限内能(néng)否取得顯著的數據要素價值應用(yòng)成效。同時(shí)，要堅持“兩個毫不動搖”的原則，向國有企業和(hé)民營企業公平授權，确保民營企業公平參與數據要素市場競争，平等運營和(hé)使用(yòng)數據生産要素，并取得公平合理(lǐ)的收益。要培育和(hé)構建高(gāo)質量的服務型、應用(yòng)型、技術型“數商”服務體系，幫助各類授權運營主體更好(hǎo)地采集、清洗、存儲、傳輸和(hé)管理(lǐ)數據，提供數據質量評估、數據資産評估、數據合規管理(lǐ)、數據公正、數據糾紛仲裁以及數據要素價值挖掘和(hé)應用(yòng)場景開(kāi)發等，爲營造高(gāo)效公平的公共數據資源授權運營環境提供服務。公共數據資源蘊含着豐富的經濟價值和(hé)社會(huì)價值，公共數據資源授權運營必須與實體經濟深度融合，探索豐富應用(yòng)場景，發揮數據要素倍增作(zuò)用(yòng)，重點聚焦實體經濟和(hé)民生服務領域。

構建“一體化”平台

公共數據具有社會(huì)公共服務價值與生産要素價值的雙重屬性，且覆蓋領域廣泛，應當在國家層面建立職責清晰、分工(gōng)有序、協調有力、高(gāo)效利用(yòng)、标準統一、公平配置的全國一體化公共數據資源授權運營格局。筆(bǐ)者認爲，應以國家政務大(dà)數據平台爲基礎，由國家數據主管部門(mén)統籌推進，彙聚國家機關、公共事(shì)務單位以及公共服務運營等單位收集和(hé)産生的、具有公共屬性的數據資源，推動公共數據資源“按需歸集、應歸盡歸”，通過邏輯接入與物理(lǐ)彙聚兩種方式歸集全國公共數據資源，進行統籌管理(lǐ)，構建全國“多源統一”的公共數據資源授權運營平台。

目前，應按照“數據二十條”的精神，加強彙聚共享和(hé)開(kāi)放(fàng)開(kāi)發，強化統籌授權使用(yòng)和(hé)管理(lǐ)，推進互聯互通，打破“數據孤島”，推動各地區(qū)公共數據授權運營平台接口與全國一體化公共數據授權運營平台互聯互通，打造一體化、标準化、高(gāo)效率的全國公共數據授權運營機制。在數據分類分級的基礎上(shàng)，建立覆蓋國家、省、市、縣等層級的全國一體化公共數據開(kāi)放(fàng)目錄，滿足全國不同地區(qū)的公共數據運營單位的需求，通過全國一體化公共數據資源授權運營平台，挖掘具有高(gāo)要素價值的應用(yòng)場景，并提出對(duì)公共數據資源的需求申請(qǐng)，依法或依約在全國一體化公共數據授權運營平台内獲取所需的公共數據資源，充分發揮和(hé)釋放(fàng)公共數據資源的要素價值，爲發展新質生産力賦能(néng)。

做好(hǎo)價值評估與安全治理(lǐ)

公共數據授權運營應當以數據要素的價值創造爲導向，不應隻關注公共數據資源的授權環節，應重點持續關注和(hé)評價公共數據資源運營方在數據要素價值創造過程中的貢獻。公共數據的委托方應建立公共數據授權運營的價值評價體系。按照公共數據開(kāi)放(fàng)利用(yòng)的類型，公共數據可以分爲無償開(kāi)放(fàng)類、有償開(kāi)放(fàng)類、禁止開(kāi)放(fàng)類三種類型。一般來(lái)說，除了(le)禁止開(kāi)放(fàng)的公共數據不得授權運營外(wài)，有條件無償開(kāi)放(fàng)類和(hé)有條件有償開(kāi)放(fàng)類的公共數據都可以授權運營，但(dàn)兩者的授權運營導向存在本質區(qū)别。應優先授權運營用(yòng)于公共治理(lǐ)與公益事(shì)業領域公共數據的無償使用(yòng)，這(zhè)類公共數據不僅公益屬性最強，且可共享利用(yòng)程度也(yě)最高(gāo)。

由于國家層面尚未出台公共數據授權運營統一規範，導緻各地公共數據運營規則不統一，有的地方公開(kāi)拍(pāi)賣公共數據資源特許經營權，也(yě)有的地方提出所謂從(cóng)“土地财政”到(dào)“數據财政”的想法，引發了(le)社會(huì)廣泛質疑。應當指出，公共數據資源的公共屬性和(hé)政府的非營利屬性，決定了(le)公共數據資源的利用(yòng)和(hé)釋放(fàng)不能(néng)以政府盈利爲導向，在探索公共數據資源有條件有償使用(yòng)過程中，公共數據持有者将産業發展和(hé)行業發展的公共數據資源授權運營後，需要獲取多少比例的收益回流，應遵循“補償成本、适當獲利”的原則，要更多地讓利于社會(huì)和(hé)人民，讓廣大(dà)人民和(hé)企業享有更多的公共數據要素紅(hóng)利。嚴禁借授權有償使用(yòng)數據資産的名義，變相虛增财政收入。同時(shí)，在公共數據授權運營過程中，應避免出現(xiàn)僅關注“公共數據的有條件有償使用(yòng)”，從(cóng)而影響用(yòng)于公共治理(lǐ)、公益事(shì)業“公共數據有條件無償使用(yòng)”的情形。

目前，公共數據資源授權運營仍處在探索階段，需不斷積累經驗，積極開(kāi)拓創新，切忌一哄而上(shàng)。筆(bǐ)者認爲，國家數據主管部門(mén)應在符合條件的地區(qū)先行開(kāi)展公共數據資源授權運營的試點示範工(gōng)作(zuò)，在總結積累實踐經驗的基礎上(shàng)，再因地制宜推廣。公共數據授權運營應全面貫徹落實《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《反壟斷法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等法律法規，明(míng)确數據分類分級、數據合規審查等具體制度和(hé)要求，重點治理(lǐ)平台企業數據壟斷等問題，防止利用(yòng)數據、算(suàn)法、技術手段等方式排除、限制競争。對(duì)公共數據授權運營的監管和(hé)治理(lǐ)，應本着“誰授權、誰監管”和(hé)“誰開(kāi)發、誰治理(lǐ)”的原則，強化公共數據授權運營過程中各方權利義務和(hé)法律責任。