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近日，國家發改委、國家數據局等部門(mén)聯合印發《關于深化智慧城(chéng)市發展 推進城(chéng)市全域數字化轉型的指導意見》（以下(xià)簡稱《指導意見》），标志着我國智慧城(chéng)市建設進入深化發展的新階段。加快(kuài)推進城(chéng)市數字化轉型、智慧化發展是新時(shí)期促進城(chéng)市高(gāo)質量發展、高(gāo)效能(néng)治理(lǐ)和(hé)高(gāo)品質生活的必然要求，是系統推進數字中國建設的關鍵戰略舉措。

01、新時(shí)期我國智慧城(chéng)市發展的形勢和(hé)趨勢

習近平總書記高(gāo)度重視(shì)智慧城(chéng)市建設，多次對(duì)智慧城(chéng)市發展做出重要指示。2016年10月9日，習近平總書記在政治局集體學習中強調，“以推行電子政務、建設新型智慧城(chéng)市等爲抓手，以數據集中和(hé)共享爲途徑，建設全國一體化的國家大(dà)數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統、跨部門(mén)、跨業務的協同管理(lǐ)和(hé)服務。2018年10月31日，習近平總書記指出“推進智慧城(chéng)市建設，促進人工(gōng)智能(néng)在公共安全領域的深度應用(yòng)，加強生态領域人工(gōng)智能(néng)運用(yòng)，運用(yòng)人工(gōng)智能(néng)提高(gāo)公共服務和(hé)社會(huì)治理(lǐ)水(shuǐ)平。”2019年10月24日，習近平總書記指出“要推動區(qū)塊鏈底層技術服務和(hé)新型智慧城(chéng)市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能(néng)源電力等領域的推廣應用(yòng)，提升城(chéng)市管理(lǐ)的智能(néng)化、精準化水(shuǐ)平。”2020年3月31日，習近平總書記在杭州城(chéng)市大(dà)腦(nǎo)運營指揮中心觀看(kàn)“數字杭州”建設情況，指出“從(cóng)信息化到(dào)智能(néng)化再到(dào)智慧化，是建設智慧城(chéng)市的必由之路，前景廣闊。”2022年，黨的二十大(dà)報(bào)告指出，“加強城(chéng)市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城(chéng)市”。2023年12月，習近平總書記在上(shàng)海考察時(shí)指出，“在城(chéng)市規劃和(hé)執行上(shàng)堅持一張藍圖繪到(dào)底，加快(kuài)城(chéng)市數字化轉型”。

回顧智慧城(chéng)市發展，早在2014年國家發展改革委等八部委聯合印發了(le)《關于促進智慧城(chéng)市健康發展的指導意見》，旨在解決當時(shí)我國智慧城(chéng)市建設缺乏頂層設計(jì)和(hé)統籌規劃、體制機制創新滞後、網絡安全隐患和(hé)風(fēng)險突出等問題。2016年我國提出了(le)建設具有中國特色的新型智慧城(chéng)市，強調數據驅動、以人爲本、統籌集約、注重實效。當前，我國智慧城(chéng)市建設正在進入深化發展的新發展階段。

從(cóng)統籌機制看(kàn)，多頭管理(lǐ)向央地協同推進轉變。此前，全國智慧城(chéng)市建設存在政令不暢、多頭管理(lǐ)情況。中央層面，智慧城(chéng)市建設主要由國家發展改革委和(hé)中央網信辦牽頭協同推進全國智慧城(chéng)市建設；地方層面，各地方紛紛成立大(dà)數據管理(lǐ)局、政務服務數據管理(lǐ)局等數據管理(lǐ)機構，統籌轄區(qū)智慧城(chéng)市建設。國家智慧城(chéng)市相關政策和(hé)要求難以直達地方智慧城(chéng)市主管部門(mén)。2023年10月，國家數據局正式挂牌成立，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會(huì)規劃和(hé)建設，協調推進智慧城(chéng)市建設，全國一體、協同推進智慧城(chéng)市建設的工(gōng)作(zuò)格局得到(dào)強化。

從(cóng)發展理(lǐ)念看(kàn)，業務數字化向數據要素化轉變。此前，我國智慧城(chéng)市建設的重點主要是推動各領域業務數字化，在此過程中積累了(le)大(dà)量的數據。面向未來(lái)，需要更好(hǎo)發揮數據要素在城(chéng)市空(kōng)間的應用(yòng)價值，加快(kuài)健全完善數據要素市場，讓數據“供得出、流得動、用(yòng)得好(hǎo)”，在政治、經濟、文(wén)化、社會(huì)、生态文(wén)明(míng)等領域更好(hǎo)發揮數據要素乘數效應，通過數據融合、業務協同實現(xiàn)整體能(néng)力的提升，向數據要智慧，向數據要治理(lǐ)，向數據要品質，向數據要優勢。

從(cóng)系統架構看(kàn)，單點應用(yòng)向韌性敏态系統轉變。城(chéng)市是有機體、生命體，是複雜(zá)巨系統。當前技術在城(chéng)市場景中的單點應用(yòng)已愈發成熟，在推動城(chéng)市常态化運行管理(lǐ)方面發揮了(le)重要作(zuò)用(yòng)。與此同時(shí)，疫情、洪水(shuǐ)、極端天氣等事(shì)件頻發，城(chéng)市運行管理(lǐ)的常态經常被打破，城(chéng)市治理(lǐ)面臨的場景發生重大(dà)變化，需要進一步落實“三融五跨”要求，實現(xiàn)城(chéng)市各子系統間的高(gāo)度聯動和(hé)高(gāo)效協作(zuò)，打造“牽一發而動全身”的韌性系統、敏态系統。

從(cóng)建設重點看(kàn)，重視(shì)中樞向中樞末梢結合轉變。基層和(hé)社區(qū)作(zuò)爲城(chéng)市治理(lǐ)的最後一公裏，是政務、商務、服務、家務等的交彙地，面對(duì)的高(gāo)頻問題日益複雜(zá)，在城(chéng)市運轉中發揮的作(zuò)用(yòng)愈加關鍵。過去，各地紛紛開(kāi)展了(le)城(chéng)市運營指揮中心、城(chéng)市大(dà)腦(nǎo)等中樞系統的實踐探索，在城(chéng)市治理(lǐ)決策中發揮了(le)顯著作(zuò)用(yòng)。然而，城(chéng)市治理(lǐ)不僅需要全局統籌決策，還需要激活“神經末梢”、打通“最後一公裏”，讓各項決策在基層和(hé)社區(qū)發揮實效。

從(cóng)目标對(duì)象看(kàn)，管理(lǐ)者視(shì)角向使用(yòng)者視(shì)角轉變。實踐證明(míng)，傳統以管理(lǐ)者視(shì)角建設的各類系統既不管用(yòng)，也(yě)不好(hǎo)用(yòng)，甚至沒人用(yòng)。面向未來(lái)，更多要從(cóng)用(yòng)戶角度和(hé)“一件事(shì)”視(shì)角出發，将數據融合、技術融合和(hé)業務融合的理(lǐ)念貫穿到(dào)智慧城(chéng)市建設的全過程，打通信息壁壘、技術邊界和(hé)業務堵點，打造能(néng)用(yòng)好(hǎo)用(yòng)的應用(yòng)場景，實現(xiàn)有獲得感的協同管理(lǐ)和(hé)服務。

從(cóng)運營模式看(kàn)，以建爲主向長效建設運營轉變。當前智慧城(chéng)市建設運營仍未脫離政府主導模式，随着應用(yòng)的擴展、範圍的擴大(dà)，建設運營所需資金(jīn)不斷增加，城(chéng)市财政資金(jīn)壓力持續加大(dà)、難以爲繼。随着智慧城(chéng)市的進一步發展，迫切需要從(cóng)以建爲主向長效運營可持續發展轉變，促進有效市場和(hé)有爲政府更好(hǎo)結合，鼓勵扶持智慧城(chéng)市運營商，培育智慧城(chéng)市運營服務産業生态。

02、新時(shí)期智慧城(chéng)市發展理(lǐ)念創新和(hé)戰略要求

城(chéng)市在黨和(hé)國家工(gōng)作(zuò)全局中具有舉足輕重的地位。城(chéng)市現(xiàn)代化是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求，也(yě)是智慧城(chéng)市建設的根本目标。新時(shí)期的智慧城(chéng)市建設要完整、準确、全面貫徹新發展理(lǐ)念，着力建設人民城(chéng)市，發展新質生産力，整體性重塑城(chéng)市發展新動能(néng)、新格局、新優勢，推動城(chéng)市高(gāo)質量發展，有力促進數字中國建設。

深化智慧城(chéng)市建設，打造深入踐行人民城(chéng)市理(lǐ)念的綜合載體。習近平總書記多次強調，“人民城(chéng)市人民建，人民城(chéng)市爲人民”。新時(shí)期智慧城(chéng)市建設的目标願景就是要推進城(chéng)市現(xiàn)代化、讓城(chéng)市生活更美(měi)好(hǎo)，促進人自(zì)由而全面的發展。不僅要針對(duì)性解決困擾城(chéng)市生産、生活和(hé)治理(lǐ)中的堵點難點問題，大(dà)幅提升廣大(dà)人民群衆的獲得感、幸福感、安全感，提高(gāo)智慧化服務場景的體驗感和(hé)滿意度，還要讓社會(huì)主體和(hé)人民群衆更加普遍地、便利地參與智慧城(chéng)市、數字經濟建設活動，鼓勵社會(huì)創新創業活動和(hé)價值創造，縮小(xiǎo)數字溝通，促進共同富裕，讓城(chéng)市數字化轉型的成果惠及全民。

深化智慧城(chéng)市建設，打造加快(kuài)發展新質生産力的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快(kuài)發展新質生産力。新質生産力是創新起主導作(zuò)用(yòng)的先進生産力質态。新時(shí)期智慧城(chéng)市建設的主線就是要加快(kuài)發展新質生産力，在動能(néng)層面，要大(dà)力整合城(chéng)市科技創新資源，推進數字科技研發和(hé)應用(yòng)的革命性突破；在要素層面，要加快(kuài)城(chéng)市勞動者、勞動資料和(hé)勞動對(duì)象及其優化組合的躍升，突破數據要素市場化制度難點和(hé)技術瓶頸；在載體層面，要加快(kuài)建設現(xiàn)代化産業體系，推進傳統工(gōng)業、農(nóng)業、服務業深度轉型升級，做強做優做大(dà)數字經濟。新質生産力是綠色生産力，要加快(kuài)城(chéng)市數字化和(hé)綠色化協同轉型。發展新質生産力需要因地制宜，不同城(chéng)市需要錨定切實有效的特色發展路徑。新質生産力需要相适應的新型生産關系，必須進一步全面深化改革，推進适數化體制機制和(hé)制度創新。

深化智慧城(chéng)市建設，系統打造推進數字中國建設的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快(kuài)數字中國建設。2023年，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出了(le)數字中國建設“2522”整體框架，明(míng)确了(le)數字中國建設的概念模型和(hé)任務體系，是新時(shí)期智慧城(chéng)市建設的基本遵循。智慧城(chéng)市是數字中國的有機組成。因此，新時(shí)期智慧城(chéng)市建設要創造性落實“2522”架構，一方面要夯實“兩大(dà)基礎”，推進“五位一體”深度融合，強化“兩大(dà)能(néng)力”，優化“兩個環境”；另一方面要結合城(chéng)市區(qū)域特征、資源禀賦和(hé)發展基礎，補齊發展短闆，強化比較優勢，建設宜居宜業、各具特色、富有活力的現(xiàn)代化城(chéng)市。

03、新時(shí)期智慧城(chéng)市建設的創新思維和(hé)戰略舉措

《指導意見》是近10年來(lái)我國智慧城(chéng)市建設實踐的總結、繼承和(hé)創新，是國家數據局牽頭開(kāi)啓深化智慧城(chéng)市建設新篇章的總體藍圖和(hé)行動指引，爲新時(shí)期智慧城(chéng)市高(gāo)質量發展指明(míng)了(le)方向，爲系統構建數字中國建設提供了(le)綜合載體和(hé)展示窗口，爲數據要素市場化理(lǐ)論和(hé)實踐創新提供了(le)豐富的場景空(kōng)間，也(yě)爲國家适數化改革頂層設計(jì)和(hé)基層實踐協同創新創造了(le)有利條件。

《指導意見》内容深度契合當前智慧城(chéng)市發展的形勢趨勢和(hé)規律，總體思路超前且有針對(duì)性，任務體系完備且着力突破創新，保障措施有力且務實可行，從(cóng)五個并重可以深刻體會(huì)新時(shí)期智慧城(chéng)市的創新思維和(hé)戰略舉措。

一是制度與技術并重。智慧城(chéng)市建設是一項改革創新的系統工(gōng)程，制度創新與技術創新相互促進、同等重要。《指導意見》強調整體性重塑技術架構、系統變革管理(lǐ)流程、一體化推進産城(chéng)融合，并在全過程優化轉型生态部分創造性提出了(le)“推進适數化制度創新”具體任務，要求城(chéng)市在數據基礎制度、管理(lǐ)服務流程、适用(yòng)标準建設等方面加強創新。

二是建設與運營并重。我國智慧城(chéng)市建設一直存在重建設輕運營、建設運營模式單一等問題。《指導意見》創造性提出創新運維運營模式，通過建立城(chéng)市數據資源運營、設施運營、服務運營體系，探索新型政企合作(zuò)夥伴機制，打造城(chéng)市數字化運營生态圈，增強智慧城(chéng)市建設的經濟功能(néng)、造血功能(néng)，以終爲始構建全生命周期的長效運營機制，從(cóng)運營運維的可持續性反推建設實施的集約化。

三是中樞與末梢并重。智慧城(chéng)市是一個能(néng)夠自(zì)行演化生長的生命體、有機體、智能(néng)體，需要中樞系統統籌協調和(hé)集中控制，也(yě)需要邊緣末梢形成靈敏感知(zhī)、快(kuài)速響應的智能(néng)單元。《指導意見》要求建立城(chéng)市數字化共性基礎，明(míng)确提出深化完善城(chéng)市智能(néng)中樞系統，打造城(chéng)市共性支撐平台，構建開(kāi)放(fàng)兼容、共性賦能(néng)、安全可靠的綜合性基礎環境，包括但(dàn)不限于城(chéng)市時(shí)空(kōng)信息、城(chéng)市信息模型、共性業務和(hé)人工(gōng)智能(néng)賦能(néng)等基礎平台的整合協同。邊緣智能(néng)的思路則分布在城(chéng)市數字基礎設施、智慧應用(yòng)系統的建設布局當中。

四是數據和(hé)場景并重。數據作(zuò)爲新的生産要素，已經成爲驅動智慧城(chéng)市高(gāo)質量發展的核心要素，但(dàn)數據價值實現(xiàn)也(yě)離不開(kāi)具體場景。數據相關内容緊密圍繞數據基礎制度體系、數據流通利用(yòng)基礎設施、數據要素賦能(néng)體系建設展開(kāi)，并強調有序推進公共數據、企業數據、個人數據合規高(gāo)效流通使用(yòng)，鼓勵培育數據商和(hé)第三方服務機構，打造“實戰中管用(yòng)、基層幹部愛用(yòng)、群衆感到(dào)好(hǎo)用(yòng)”的典型場景。

五是發展和(hé)安全并重。發展是硬道(dào)理(lǐ)，韌性安全是基礎和(hé)前提，統籌發展和(hé)安全是智慧城(chéng)市建設的基本要求。《指導意見》充分強調城(chéng)市高(gāo)質量發展，除了(le)延續傳統智慧城(chéng)市文(wén)件中培育壯大(dà)數字經濟的内容，還創造性增加了(le)促進新型産城(chéng)融合内容，即推進數字時(shí)代的現(xiàn)代産業與智慧城(chéng)市的融合發展，同時(shí)要求推進城(chéng)市“數字更新”、促進以城(chéng)帶産和(hé)以産促城(chéng)。《指導意見》拓展了(le)智慧城(chéng)市安全範疇，在傳統的數據安全、網絡安全和(hé)系統安全之外(wài)，補充完善了(le)城(chéng)市物理(lǐ)空(kōng)間安全、平急結合流程等韌性城(chéng)市相關内容，着力構建安全可信的智慧城(chéng)市。